農作物災害保險永續經營 ─ 日本經驗
College of Commerce Nihon University, Tokyo, Japan, Futoshi Okada撰
亞太糧食肥料技術中心 黃有才 主任 吳昶清 行政助理 合譯
摘要
有位保險專家說：“保險是第一個選擇，也是最後的選擇”。這句話說明我們不買保險得不到任何保障，但保險的成本很高，我們必須做損失管控來降低總成本。本研究之主要目的是明確地指出損失管控的重要性，因為它對作物災害保險成長中的市場是一個挑戰。另一目的是強調農村社區內農民參與保險運作的重要性，如此可減少交易成本。在日本，農村社區內的農民領袖在行銷作物保險扮演一定的角色，並由指定的農民來做災後的損失評估。不可否認地，風險管理對農民很重要，但因為他們多數是小農，並沒有足夠資源來做風險管理。本研究的結論是政府應多方面建立制度與架構來支持農民做好風險管理。
關鍵字：互助精神、保險成本、農民參與、損失控制、風險管理、農民支持系統
引言
近年來，天然災害已對全球農業造成大威脅。根據聯合國糧農組織統計，由2003年至2013年，主要天然災害已造成1兆5000億美元的經濟損失。農業風險的特徵之一是所產生的災害程度每年不同。另外，就是一個國家內發生的許多災害，各地區受災情形差異也很大。農民必須管控這些風險。然而，在嚴重災後或損失後初期，他們很難靠自己復原，因為他們多數是小農。根據日本農林水產省統計，2015年日本農業經營者97.6%是家庭農家。因此，政府引進農業保險來保護農民免於農業災害，並確保農業收入的穩定性。日本政府早在1928年開始農業(家畜)保險，與美國聯邦作物保險公司(Federal Crop Insurance Corporation)開始聯邦作物保險是同一時期。本研究主要目的是說明日本經驗與對作物保險永續發展的一些建議。
日本農業災害近況
與東亞及東南亞各國一樣，日本農業容易發生天然災害，惡劣氣候、蟲與其他等。表1顯示日本近年來每年災害損失由6億美元到110億美元。2011年日本東部大地震對農業造成空前的災害1。93.3%是農地與設施的損害，1.6%是作物等的損失2。
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12016年熊本地震造成農業部門損失6億9200萬美元損失，包括作物損失900萬美元。
2農業保險理賠金額(家畜或溫室)約170萬美元。保單合約排除稻作受損理賠，因插秧前未覆蓋在保險內。另外，核塵汙染與商品品牌受損亦不理賠。
表1. 近年來主要災害b造成的農業損失a(單位：百萬美元)
|
年份
|
災害別
|
合計
|
|
颱風
|
豪雨
|
大雪
|
地震
|
其他
|
|
2008
|
21
|
97
|
0
|
311
|
258
|
688
|
|
2009
|
337
|
201
|
0
|
0
|
102
|
640
|
|
2010
|
20
|
402
|
87
|
0
|
132
|
641
|
|
2011
|
NA
|
NA
|
NA
|
11,456
|
NA
|
11,456
|
|
2012
|
216
|
813
|
136
|
0
|
122
|
1,287
|
|
2013
|
389
|
519
|
1,452
|
0
|
297
|
2,657
|
|
2014
|
104
|
457
|
0
|
21
|
0
|
582
|
a本數字包括作物、農地、設施的損失。
b2014年災害造成10億日元損失換算為900萬美元。
資料來源：日本農林水產省
農業保險市場現況
農業保險市場近年來有成長。瑞士再保公司2013年報告全球2011年保費達235億美元。北美占55%、歐洲占18%、亞洲占22%、大洋洲占0.8%、非洲占0.5%。在亞洲，中國占45%。2009年，就農業保險的滲透率(Penetration rate)而言，日本為1.75%、南韓0.5%、菲律賓0.012%，其他國家都低於0.01%(世銀 2012)。但最近有些新發展，印尼從2012年開始農業部推動幾項作物保險試辦計畫，台灣農委會也從2015年開始第1個作物保險計畫。
日本2013年農業保險保費總額為12億美元，比2000年少17.6%，可由表2看出。依品項別，2013年稻作保險的保費占所有保費的20%。主要原因是農業生產減少，尤其是稻作。只有大田作物如馬鈴薯、大豆及其他作物保費增加。
表2. 日本農業保險的保費
|
年份
|
各品項保費(百萬美元)
|
合計
|
|
稻作與小麥
|
家畜
|
水果
|
果樹
|
大田作物
|
溫室
|
|
2000
|
533
|
563
|
73
|
0.8
|
79
|
60
|
1,312
|
|
2013
|
314
|
550
|
40
|
0.5
|
126
|
49
|
1,081
|
|
變動(依%)
|
-41.2
|
-2.4
|
-44.1
|
-41.2
|
58.2
|
-18.5
|
-17.6
|
|
變動(依幣值%)
|
-47.0
|
-12.0
|
-49.6
|
-47.0
|
42.7
|
-26.5
|
-25.7
|
|
2000-2013平均
|
411
|
607
|
56
|
711
|
98
|
56
|
1,231
|
資料來源：農林水產省
表3顯示依面積或家畜別各品項參加保險的比例。稻作和小麥參加保險的比例約90%，因為種植水稻、小麥、大麥超過一定面積強制參加作物保險。這些都是台灣主要的農作物。乳牛加保率也超過90%。這是因為酪農必須將所有乳牛加入家畜保險以便得到牛隻醫療與疾病診斷的服務。大田作物加保率接近70%。其他像豬隻及水果加保率低，雖然豬隻保險有緩慢增加。水果因保費高，低風險暴露的果農選擇不加保。雖然整體保險市場萎縮，但各品項保險的需求並非同步減少。
表3. 依面積別或家畜頭數別各品項加保比例
|
年份
|
加保率(%)
|
|
稻作
|
小麥
|
乳牛
|
肉牛
|
馬
|
|
2000
|
90.1
|
81.6
|
100
|
64.1
|
89.5
|
|
2012
|
92.7
|
97.2
|
91.0
|
68.9
|
61.6
|
|
2000-2012平均
|
91.1
|
89.4
|
93.2
|
67.6
|
70.3
|
|
年份
|
豬
|
水果
|
大田作物
|
溫室
|
|
種豬
|
肉豬
|
|
2000
|
15.4
|
14.4
|
25.5
|
50.5
|
48.2a
|
|
2012
|
25.6
|
21.6
|
24.4
|
67.6
|
46.6b
|
|
2000-2012平均
|
22.6
|
18.6
|
25.0
|
57.8
|
47.2c
|
a2007；b2013；c2007、2008、2010、2011與2013
資料來源：農林水產省
保險的成本效益
一般而言，保險對社會的貢獻有2方面。首先，保險是最普通的工具在財務意外損失時，把財務負擔由被保險人轉移給保險公司。加保人選擇不承擔意外的風險，而承保公司願意且有能力來承擔，如此分工造成社會的高生產力，這如同亞當史密斯所指出的勞工分工一樣。因為加入保險，透過風險轉移，減少損失的不確定性，保險加保人可以不必擔憂收入減少，而投入事業，例如，農民可以安心耕作。其次，保險是將損失分散給加保人的機制。所有加保人承擔某一加保人所受的巨大的損失，如像“我為人人，人人為我”所說的一樣。所以，風險分擔是意外發生時，社會所需要來挽救資源的有效方法。
然而，保險涉及許多交易成本，例如營運成本、逆向選擇成本、道德風險與風險承擔等。這些成本影響保險覆蓋的可用性與可負擔性。農業生產受氣候、天然災害及蟲害等影響。這些造成的損失常常影響一大群農民。表4是日本農業保險理賠率。由表4可看出除稻米與小麥外，許多農民每年得到理賠。
表4. 日本農業保險的理賠率
|
年份
|
得到理賠農民數與加保農民數比(%)
|
|
水稻與小麥
|
水果
|
果樹
|
大田作物
|
溫室設施
|
|
2000
|
3.6
|
17.1
|
10.0
|
25.1
|
18.6
|
|
2012
|
3.9
|
13.7
|
16.7
|
30.7
|
22.7
|
|
2000-2012平均
|
6.8
|
17.6
|
11.6
|
29.1
|
18.7
|
|
SDa
|
4.50
|
5.90
|
3.19
|
8.28
|
9.58
|
|
CVb
|
65.8
|
33.5
|
27.6
|
28.5
|
50.5
|
|
年份
|
農業保險理賠金額與保險金額比(%)
|
|
水稻與小麥
|
水果
|
果樹
|
大田作物
|
溫室設施
|
|
2000
|
0.6
|
4.7
|
0.8
|
5.2
|
0.9
|
|
2012
|
1.0
|
3.3
|
1.4
|
4.3
|
1.1
|
|
2000-2012平均
|
1.9
|
4.6
|
1.0
|
5.4
|
1.1
|
|
SDa
|
1.88
|
4.58
|
0.99
|
0.99
|
0.81
|
|
CVb
|
99.3
|
35.6
|
35.5
|
47.1
|
73.4
|
aSD：標準差；bCV：變異係數
資料來源：農林水產省
特別的是，每年平均有30%大田作物保險加保人獲得理賠。另一方面，2008年至2012年5年間住宅火災保險案件的理賠率只有2.1%，同期間稻米與小麥是4.8%，水果是15.1%，水果是15.1%，果樹是12.1%，大田作物是30.2%，溫室設施是15.1%。至於理賠金額占保費金額比率，住宅火災保險為0.07%，稻米與小麥是1.58%，水果是3.62%，果樹是0.98%，大田作物6.80%，溫室設施是0.86%。因此，農民面對損失的風險是高於住宅擁有人。
理想的狀況是，每位加保農民的負擔依大數法則約等於他受損的預期值。但是大面積或複合式災害會弱化風險分擔的效果，承擔更高的風險成本。事實上，農業保險理賠率高達4.5%，相對於火災險0.042%到0.088%，汽車強制責任險0.062%(日本內閣府 2006)。高保費造成購買保險困難。因此，政府補貼保費一半，也負擔部分行政與營運費用，2014年補助金額9億9600萬美元。表5說明農業保險損失率，就是理賠金額與保費(扣除補貼)的比率。2000年到2013年農業保險的損失率是180.4%，相對於一般保險的59.1%，很明顯地，加保人因為補貼接受到較多的理賠。農業保險的營運費用是25.9%，相對於一般保險32.2%。
表5. 農業保險的損失率
|
年份
|
理賠對保費(扣除補貼)比 (%)
|
|
稻米
|
小麥
|
家畜
|
水果
|
|
2000
|
12.1
|
128.0
|
196.2
|
149.6
|
|
2013
|
58.8
|
151.6
|
189.5
|
142.1c
|
|
2000-2013平均
|
100.3
|
178.8
|
189.7
|
165.5d
|
|
SD
|
160.4
|
149.8
|
3.9
|
51.8d
|
|
CV
|
159.9
|
83.8
|
2.0
|
31.3d
|
|
年份
|
果樹
|
大田作物
|
溫室設施
|
全體
|
|
2000
|
136.8
|
168.7
|
99.8
|
166.9
|
|
2013
|
293.2c
|
189.1
|
368.8
|
188.9
|
|
2000-2013平均
|
190.6d
|
180.6
|
154.7
|
180.4
|
|
SD
|
66.3d
|
89.2
|
112.9
|
88.3
|
|
CV
|
34.8d
|
49.4
|
72.9
|
48.9
|
a標準差；b變異系數；c2010；d2000-2012
資料來源：農林水產省
此外，政府透過再保合約提供保險公司承保能力，也減少特殊意外發生時承擔的風險成本。在日本，寒流、豪雨、颱風導致1993年發生二戰結束最嚴重的農業災害。全國稻米作物況指數是74，而損失達85億美元。東北地區作物況指數是56，寒流造成的損失達42億美元。理賠總金額為39億美元，政府作為再保機構負擔89.8%。再保制度扮演穩定農業經營的重要角色。
逆向選擇與道德風險破壞保險功能。逆向選擇就是風險高者樂意買保險，而風險低者不願意買保險。農民願意購買覆蓋主要是因為作物生長在風險高的農地上。在日本，農業保險計畫對稻米與小麥採強制參加，對其他作物也採綜合保險來避免逆選擇。綜合保險制度，農民如選擇加入保險，在某種情形下，必須將所有的作物加入保險。農林水產省依地區與發生損失機率的風險決定保險費率。
道德風險是加保後不做努力來防止損失的發生。例如，有些農民在災後不做減少損失的措施來獲得更多的理賠。一般而言，農業保險採用扣除額條款。農業共濟協會(Agricultural Mutual Relief Association, AMRA)負責經營管理農業共濟計畫，從理賠中扣除事先約定比例的金額，由農民自行負擔。承擔部分損失讓農民在加保後，仍用心維護作物生產。對未申請理賠的農民給予保費折扣也是避免損失的誘因。農林水產省沒有採用經驗分級的制度，就是依個別農民損失經驗來決定保費費率。但是農林水產省依據地區實際發生損失情形定期將地區分級並調整保費費率。
降低農業保險與農民參與的成本規劃
“保險是第一個選擇，也是最後的選擇”似乎有些矛盾，第一句是說明選擇保險的重要，因為不購買保險，我們沒有任何保護。第二句話說明損失管控的意義，因為成本很高，我們必須管制成本來降低風險管理的總成本。簡言之，整句話就是說正確的策略是先買保險，再降低成本。損失管控一方面降低潛在損失的成本，而它也涉及實施成本。理論上，這些成本是互為消長的。我們做越多損失管控，損失成本越低，但管控成本越高。因此，損失管控的適當程度就是管制在總成本最低的程度。
這就是農業保險的情形。特別的是，保險成本與風險暴露的關聯性很高。必須要降低保險成本，市場才能永續發展。近年來，農民與相關人員均致力於損失管控，而AMRA也支持他們。表6摘錄損失管控的工作。
表6. AMRA推動農業保險的損失管控案例
|
項目
|
損失管控
|
|
作物
|
生長與病害預測調查。
使用無人飛機噴灑農藥。
預防野生動物破壞，如野豬。
租賃設備，如挖溝機、播種機及其他。
|
|
家畜
|
牛舍消毒，預防性疫苗注射，分送藥品。
|
|
溫室
|
土壤分析，土壤調查，租賃設備，安全訓練計畫，小農設備免費檢測。
|
資料來源：全國農業保險公會(National Agricultural Insurance Association, NAIA)
在水稻方面，全國農業保險公會(NAIA)與各縣植物保護辦公室合作做病害預測調查，並對病蟲害防治提出警訊。作物方面，AMRA收集土壤樣本，分析土壤性質與成分，做改良以適農作。家畜方面，NAIA提供獸醫電腦設備，以加強他們的服務。
有些AMRA推動巡迴醫療車，載有血液試驗設備等，可到牧場分析與評估牛隻健康情形。他們也會給農民科技知識。NAIA建立了農業保險網路資訊系統。這個資料庫對預防與減少損失貢獻很大。發展一套系統來減低保險成本對小農很重要，因為他們沒有足夠資源來控制意外損失，如知識、時間、人力資源、資訊及其他等。
保險營運過程大略包括行銷、損失管控與索賠理算。日本農業保險的特點是農民參與社區內的營運活動。以共濟精神辦理保險，可降低交易成本。
農業社區的領袖─共濟部長，對農民很有信心，在保險行銷扮演重要角色。在他任內，一般是3年，他負責收取保費，爭取保戶，分送資料，推動損失管制等等。簡言之，他是協會與農民之間的媒介。另外，許多AMRA與NAIA也銷售住宅保險與農機保險，而這些政府沒有補助的。農機保險在農民是很受歡迎的。共濟部長與農民的關係產生增強效果，有助銷售這些保險。
索賠理算是一項重要的服務，因為AMRA理賠受災農民，以迅速、正確、友善、公平的態度協助農民復原。在東日本大地震，AMRA傾全力快速地辦理理算與理賠，雖然AMRA本身也是受災戶。在水稻方面損失，評估人員由農民間選出，以目測、手觸或實測方式對每一地區受災水稻區做產量預估，評估人員是水稻耕作的專家，以公平與正確的方式來履行他們的工作。共濟部長也擔任評估人員。另一方面，評估人員與AMRA職員也做抽樣，來確保各地區評估的平衡性。AMRA聯合會也做樣本調查也查證初級評估的公平性並證明產量減少。農林水產省查證聯合會提出的申請並批准。經過多次查證，確保受災農民的公平，避免事後道德風險發生，就是天然災害後，過多的保險索賠。
AMRA是自治，非營利社員組織，類似合作社。它遵循“屬於社員、對社員負責，為社員謀福利”的民主原則。而NAIA則在農民間推動發展農業共濟網絡的全國運動(Morishita 2014)並加強農民與AMRA之間連結。
科技可提升損失管控的潛力。MAFF建立利用衛星遙測影像來評估災害損失的科技，自2010年開始應用在稻作保險。所有縣都開始試辦。
AMRA迫切地需要評估稻作損失的省工技術，因為災損評估人員老化與欠缺。但在採用新評估科技還有許多挑戰，如提高產量預測公式準確性，降低衛星影像分析成本，縮短傳發時間等。
日本農業保險的挑戰
日本政府自1947年開辦農業災害補償計畫以來，已就農業保險的各種需求做了許多改善。最初，只有3類保險，作物、蠶繭與家畜。後來，住宅(1949)與農業機械(1951)、水果(1973)、溫室(1979)與大田作物(1979)也納入計畫。現在，包括50個品項，如多數的作物、水果、家畜與其他。因此，政府扮演多種角色，如再保者、管理者及制度設計者，包括產品開發與改進。
當然，現行制度有許多挑戰。首先，單位面積產量(area-yield)作物保險不覆蓋低價的風險，也把納保的範圍限制在當季產量減少受重視的作物。事實上根據意向調查(NAIA 2010)，農民最關心的風險是價格風險。政府在2014年開始做所得保險計畫的研究。它提供覆蓋農民所得損失，無論是因為所有作物產量減少或價格低落造成的所得損失。因此，對農業提供更穩定的經營環境。其次，AMRA自1970年以來多次推動合併為大規模。最後的目標是“一縣一共濟組合”(One prefecture, One AMRA)。主要目的是追求經營管理農業保險有效率，包括在治理上、內部稽核及法規遵循等。第三，農民與AMRA員工都在老化。他們需要徵求人力資源，訓練保險專家。最後，使用資訊科技是越來越重要。
對於發展中國家家庭農場的啟示
家庭式經營的農民占全球農民的90%，並靠家庭勞工耕作(FAO 2014)。多數小農沒有管道去接觸當地落後的農業保險市場。日本經驗可以給這些國家作物保險市場什麼啟示呢？
記得“保險是第一個選擇，也是最後的選擇。”如果是這樣，政府應優先設計保險計畫來加速農民購買保險。保險補助，包裹保單，團體保單，甚至強制加保都是例子。這意味，除了補助外，其他措施都有利於防止逆向選擇。這對提供誘因給農民來防止或降低損失很重要，並避免事前或事後的道德風險。典型案例如扣除額(deductibles)，無理賠回饋或折扣(no accident return or rebate)，風險分級(risk classification)與依理賠紀錄核算保費(the premium rate based on loss experience)。此外，也要提高作物保險的價值，提供相關服務，如損失管控或資訊服務，或對小農的諮詢服務。從人際關係的行銷觀點看，被信任的社區組織領導人是推廣作物保險的好人選。
此外，索賠理算在保險市場未開發的階段是個瓶頸，因為沒有足夠具技術與經驗的專家來做傳統賠償保險，如特定災害或多重災害作物保險的索賠理算。近年來亞洲各國，如孟加拉、柬埔寨、印度、印尼、菲律賓、泰國及越南，都由公或私部門在2011年到2015年開始試辦保險來減低易受損稻農的風險。新興經濟體遙測資訊與作物保險組織(Remote sensing-based Information and Insurance for Corps in Emerging economies, RIICE)協助農民測定水稻生長程度。它也估計稻作的產量與受損情形，並透過合作的保險公司提供作物保險(RIICE 2013)。
利用這個方法，以指數為基礎(index-based)作物保險省下交易成本。一般而言，保單的理賠是由客觀的參數，如某些指定的氣象觀測站在某段期間測到的雨量或溫度來決定，而不是由實際產量損失來決定理賠。在北美、亞洲、非洲已開始推動這項創新的保險。2004年到2009年之間，保險金額為2億6550萬美元。表7說明氣候指數基礎保險的特性。它的精神就是透明。承保公司在某一地區提供相同的保單。因此，加保人雖風險程度不同，但付相同保費，可防止逆向選擇。這也可避免道德風險，因為受災人不能索求過多的理賠，因為損失由參數計算而得。索賠理算的成本可大幅降低。指數基礎保險適用在相關的風險(correlated risk)，而責任保險(indemnity insurance)則適用於特質風險(idiosyncratic risk)。
表7. 傳統責任保險與指數基礎作物保險的比較
|
|
責任保險
|
指數基礎作物保險
|
|
農場損失理算
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必要
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非必要
|
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理賠
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較慢
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迅速
|
|
逆向選擇
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易發生
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不發生
|
|
道德風險
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易發生
|
不發生
|
|
保險風險特性
|
特質性(多樣性)
|
相關聯(少樣化)
|
|
災害
|
特定、多重、全部
|
有限
|
|
基差風險
(Basis risk)
|
零
|
大量
|
來源：World Food Programme 2011
然而，基差風險(basis risk)在指數基礎保險可能很高。這意味指數發動的理賠與投保人實際受到損失之間潛在的不符合。不符合主要原因是：氣象站與農場的位差(空間基差風險)，投保案件發生與季節性成長階段的時間差(時間基差風險)，及其他重要風險的存在(變異或產品基差風險)。但基差風險高時，農民與其他加保人對保險理賠上的正確性與公平性將失去信用度。因此，要得到普及化最大的挑戰是把基差風險減至可接受的程度。此外，指數基礎保險的成本如複製，技能能量與專長及氣象資料蒐集(WFP 2011)。最後，指數基礎保險對損失管控沒有併入誘因。對這類的保險，我們應該檢討其損失管控的效果，並訂立機制來鼓勵農民減低風險，使他們可在保單的協議下受益。
許多國家的政府在農業保險扮演首要角色。這政府參與可大致分為兩類：公部門保險與公─私合營(public-private partnership, PPP)。在公部門保險的架構中，政府是主要或唯一的再保者，並以公司提供再保險，實務運作上在該國成為唯一或獨占保險公司，如印度或菲律賓(Mahul and Stutley 2010)。公私合營(PPP)的目標是在開發中國家透過公部門與私部門合作推動高度公共事業。在農業保險上，有兩種型態的PPP。一種是政府主導或國家農業保險。單一保險公司提供標準化保單，統一的費率結構，並參與損失理算。政府支持保費補貼並為再保者，如韓國、泰國與越南(Mahul and Stutley 2010)。表8是農業保險PPP的摘要。另一種是市場導向的農業保險。政府引進競爭機制使商業保險公司彼此多少會競爭。政府設計保險制度，並控制費率，如美國(MPCI)，並補助保費。高度競爭的市場對小農可能不合適，因為他們可能不加保，除非是強制加保。政府在初期應把提高投保率(penetration rate)列為優先。
表8. 農業保險公私合營的摘要
|
政府
|
管理與監督架構的建置與推動，再保保費補貼
|
|
再保公司
|
產品開發，提供保險能量
|
|
保險公司
|
產品開發，提供保險合約，理賠
|
|
經銷商
|
銷售，接受索賠案件，收取保費，發放理賠金
|
|
協調人
|
在各相關組織間(保險商、非政府組織等)協調與推動產品發展
|
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支援組織
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提供開發與推動農業保險計畫所需要的數據與服務(氣象觀測組織，農業資材批發商，保險商業公會，農企業公司，非政府組織與研究所等
|
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捐助者
|
提供開發與推動農業保險計畫貸款(國際開發協助組織與已開發國家等)
|
來源：Kida 2014
結語
本文之目的在以日本經驗為例，提供農作物天然災害保險永續發展的看法。基於農村社區農民互助的精神，政府支持AMRAs與農民，並以夥伴關係建立了制度。農民參與保險運作的特有制度，成功地降低了交易成本。保險與損失管控就像二輪車的兩個輪子，也是作物災害保險市場永續成長的兩個引擎。另外，損失管控不但是減低保險成本的工具，在某種情況下，也強化農民間的合作關係。就像附錄所示，亞洲各國在國內與國際糧食安全均扮演重要角色，尤其是稻米。農業保險的技術創新提供給農民進入保險市場的管道。長期而言，如何提供並維持損失管控的誘因給每一位農民，是永續成長的關鍵。另外，建立農民間的網絡並與相關利害人維持合作關係很重要。這才能深植互助精神與共同價值。政府也要對改善保險制度加強投資。
附錄 亞洲各國稻米生產與作物保險保費收入
|
|
印
尼
|
日
本
|
韓
國
|
大
馬
|
菲
律
賓
|
泰
國
|
台
灣
|
越
南
|
全
球
|
|
2013年稻米生產量(百萬公噸)
|
71.3
|
10.8
|
5.6
|
2.6
|
18.4
|
36.1
|
1.6
|
44.0
|
740.9
|
|
占有率(%)
|
9.6
|
1.5
|
0.8
|
0.4
|
2.5
|
4.9
|
0.2
|
5.9
|
100.0
|
|
排名
|
3
|
10
|
15
|
24
|
8
|
6
|
30
|
5
|
-
|
|
2009年保費收入(百萬美元)
|
1
|
1,200
|
116
|
1
|
3
|
0.04
|
-
|
0.1
|
-
|
|
2008年保費補助比例(%)
|
-
|
50
|
50
|
-
|
48-63a
|
No
|
-
|
-
|
-
|
|
組織架構
|
-
|
公
|
公私合營
|
私
|
公/私
|
私/公私合營
|
-
|
私/公私合營
|
-
|
a補貼變動
資料來源：FAO(稻米產量)，世界銀行2012(保費收入)，Mahul and Stutley 2010(補助)
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農作物災害保險永續經營 ─ 日本經驗
農作物災害保險永續經營 ─ 日本經驗
College of Commerce Nihon University, Tokyo, Japan, Futoshi Okada撰
亞太糧食肥料技術中心 黃有才 主任 吳昶清 行政助理 合譯
摘要
有位保險專家說：“保險是第一個選擇，也是最後的選擇”。這句話說明我們不買保險得不到任何保障，但保險的成本很高，我們必須做損失管控來降低總成本。本研究之主要目的是明確地指出損失管控的重要性，因為它對作物災害保險成長中的市場是一個挑戰。另一目的是強調農村社區內農民參與保險運作的重要性，如此可減少交易成本。在日本，農村社區內的農民領袖在行銷作物保險扮演一定的角色，並由指定的農民來做災後的損失評估。不可否認地，風險管理對農民很重要，但因為他們多數是小農，並沒有足夠資源來做風險管理。本研究的結論是政府應多方面建立制度與架構來支持農民做好風險管理。
關鍵字：互助精神、保險成本、農民參與、損失控制、風險管理、農民支持系統
引言
近年來，天然災害已對全球農業造成大威脅。根據聯合國糧農組織統計，由2003年至2013年，主要天然災害已造成1兆5000億美元的經濟損失。農業風險的特徵之一是所產生的災害程度每年不同。另外，就是一個國家內發生的許多災害，各地區受災情形差異也很大。農民必須管控這些風險。然而，在嚴重災後或損失後初期，他們很難靠自己復原，因為他們多數是小農。根據日本農林水產省統計，2015年日本農業經營者97.6%是家庭農家。因此，政府引進農業保險來保護農民免於農業災害，並確保農業收入的穩定性。日本政府早在1928年開始農業(家畜)保險，與美國聯邦作物保險公司(Federal Crop Insurance Corporation)開始聯邦作物保險是同一時期。本研究主要目的是說明日本經驗與對作物保險永續發展的一些建議。
日本農業災害近況
與東亞及東南亞各國一樣，日本農業容易發生天然災害，惡劣氣候、蟲與其他等。表1顯示日本近年來每年災害損失由6億美元到110億美元。2011年日本東部大地震對農業造成空前的災害1。93.3%是農地與設施的損害，1.6%是作物等的損失2。
-------------------------------------------------------------------
12016年熊本地震造成農業部門損失6億9200萬美元損失，包括作物損失900萬美元。
2農業保險理賠金額(家畜或溫室)約170萬美元。保單合約排除稻作受損理賠，因插秧前未覆蓋在保險內。另外，核塵汙染與商品品牌受損亦不理賠。
表1. 近年來主要災害b造成的農業損失a(單位：百萬美元)
年份
災害別
合計
颱風
豪雨
大雪
地震
其他
2008
21
97
0
311
258
688
2009
337
201
0
0
102
640
2010
20
402
87
0
132
641
2011
NA
NA
NA
11,456
NA
11,456
2012
216
813
136
0
122
1,287
2013
389
519
1,452
0
297
2,657
2014
104
457
0
21
0
582
a本數字包括作物、農地、設施的損失。
b2014年災害造成10億日元損失換算為900萬美元。
資料來源：日本農林水產省
農業保險市場現況
農業保險市場近年來有成長。瑞士再保公司2013年報告全球2011年保費達235億美元。北美占55%、歐洲占18%、亞洲占22%、大洋洲占0.8%、非洲占0.5%。在亞洲，中國占45%。2009年，就農業保險的滲透率(Penetration rate)而言，日本為1.75%、南韓0.5%、菲律賓0.012%，其他國家都低於0.01%(世銀 2012)。但最近有些新發展，印尼從2012年開始農業部推動幾項作物保險試辦計畫，台灣農委會也從2015年開始第1個作物保險計畫。
日本2013年農業保險保費總額為12億美元，比2000年少17.6%，可由表2看出。依品項別，2013年稻作保險的保費占所有保費的20%。主要原因是農業生產減少，尤其是稻作。只有大田作物如馬鈴薯、大豆及其他作物保費增加。
表2. 日本農業保險的保費
年份
各品項保費(百萬美元)
合計
稻作與小麥
家畜
水果
果樹
大田作物
溫室
2000
533
563
73
0.8
79
60
1,312
2013
314
550
40
0.5
126
49
1,081
變動(依%)
-41.2
-2.4
-44.1
-41.2
58.2
-18.5
-17.6
變動(依幣值%)
-47.0
-12.0
-49.6
-47.0
42.7
-26.5
-25.7
2000-2013平均
411
607
56
711
98
56
1,231
資料來源：農林水產省
表3顯示依面積或家畜別各品項參加保險的比例。稻作和小麥參加保險的比例約90%，因為種植水稻、小麥、大麥超過一定面積強制參加作物保險。這些都是台灣主要的農作物。乳牛加保率也超過90%。這是因為酪農必須將所有乳牛加入家畜保險以便得到牛隻醫療與疾病診斷的服務。大田作物加保率接近70%。其他像豬隻及水果加保率低，雖然豬隻保險有緩慢增加。水果因保費高，低風險暴露的果農選擇不加保。雖然整體保險市場萎縮，但各品項保險的需求並非同步減少。
表3. 依面積別或家畜頭數別各品項加保比例
年份
加保率(%)
稻作
小麥
乳牛
肉牛
馬
2000
90.1
81.6
100
64.1
89.5
2012
92.7
97.2
91.0
68.9
61.6
2000-2012平均
91.1
89.4
93.2
67.6
70.3
年份
豬
水果
大田作物
溫室
種豬
肉豬
2000
15.4
14.4
25.5
50.5
48.2a
2012
25.6
21.6
24.4
67.6
46.6b
2000-2012平均
22.6
18.6
25.0
57.8
47.2c
a2007；b2013；c2007、2008、2010、2011與2013
資料來源：農林水產省
保險的成本效益
一般而言，保險對社會的貢獻有2方面。首先，保險是最普通的工具在財務意外損失時，把財務負擔由被保險人轉移給保險公司。加保人選擇不承擔意外的風險，而承保公司願意且有能力來承擔，如此分工造成社會的高生產力，這如同亞當史密斯所指出的勞工分工一樣。因為加入保險，透過風險轉移，減少損失的不確定性，保險加保人可以不必擔憂收入減少，而投入事業，例如，農民可以安心耕作。其次，保險是將損失分散給加保人的機制。所有加保人承擔某一加保人所受的巨大的損失，如像“我為人人，人人為我”所說的一樣。所以，風險分擔是意外發生時，社會所需要來挽救資源的有效方法。
然而，保險涉及許多交易成本，例如營運成本、逆向選擇成本、道德風險與風險承擔等。這些成本影響保險覆蓋的可用性與可負擔性。農業生產受氣候、天然災害及蟲害等影響。這些造成的損失常常影響一大群農民。表4是日本農業保險理賠率。由表4可看出除稻米與小麥外，許多農民每年得到理賠。
表4. 日本農業保險的理賠率
年份
得到理賠農民數與加保農民數比(%)
水稻與小麥
水果
果樹
大田作物
溫室設施
2000
3.6
17.1
10.0
25.1
18.6
2012
3.9
13.7
16.7
30.7
22.7
2000-2012平均
6.8
17.6
11.6
29.1
18.7
SDa
4.50
5.90
3.19
8.28
9.58
CVb
65.8
33.5
27.6
28.5
50.5
年份
農業保險理賠金額與保險金額比(%)
水稻與小麥
水果
果樹
大田作物
溫室設施
2000
0.6
4.7
0.8
5.2
0.9
2012
1.0
3.3
1.4
4.3
1.1
2000-2012平均
1.9
4.6
1.0
5.4
1.1
SDa
1.88
4.58
0.99
0.99
0.81
CVb
99.3
35.6
35.5
47.1
73.4
aSD：標準差；bCV：變異係數
資料來源：農林水產省
特別的是，每年平均有30%大田作物保險加保人獲得理賠。另一方面，2008年至2012年5年間住宅火災保險案件的理賠率只有2.1%，同期間稻米與小麥是4.8%，水果是15.1%，水果是15.1%，果樹是12.1%，大田作物是30.2%，溫室設施是15.1%。至於理賠金額占保費金額比率，住宅火災保險為0.07%，稻米與小麥是1.58%，水果是3.62%，果樹是0.98%，大田作物6.80%，溫室設施是0.86%。因此，農民面對損失的風險是高於住宅擁有人。
理想的狀況是，每位加保農民的負擔依大數法則約等於他受損的預期值。但是大面積或複合式災害會弱化風險分擔的效果，承擔更高的風險成本。事實上，農業保險理賠率高達4.5%，相對於火災險0.042%到0.088%，汽車強制責任險0.062%(日本內閣府 2006)。高保費造成購買保險困難。因此，政府補貼保費一半，也負擔部分行政與營運費用，2014年補助金額9億9600萬美元。表5說明農業保險損失率，就是理賠金額與保費(扣除補貼)的比率。2000年到2013年農業保險的損失率是180.4%，相對於一般保險的59.1%，很明顯地，加保人因為補貼接受到較多的理賠。農業保險的營運費用是25.9%，相對於一般保險32.2%。
表5. 農業保險的損失率
年份
理賠對保費(扣除補貼)比 (%)
稻米
小麥
家畜
水果
2000
12.1
128.0
196.2
149.6
2013
58.8
151.6
189.5
142.1c
2000-2013平均
100.3
178.8
189.7
165.5d
SD
160.4
149.8
3.9
51.8d
CV
159.9
83.8
2.0
31.3d
年份
果樹
大田作物
溫室設施
全體
2000
136.8
168.7
99.8
166.9
2013
293.2c
189.1
368.8
188.9
2000-2013平均
190.6d
180.6
154.7
180.4
SD
66.3d
89.2
112.9
88.3
CV
34.8d
49.4
72.9
48.9
a標準差；b變異系數；c2010；d2000-2012
資料來源：農林水產省
此外，政府透過再保合約提供保險公司承保能力，也減少特殊意外發生時承擔的風險成本。在日本，寒流、豪雨、颱風導致1993年發生二戰結束最嚴重的農業災害。全國稻米作物況指數是74，而損失達85億美元。東北地區作物況指數是56，寒流造成的損失達42億美元。理賠總金額為39億美元，政府作為再保機構負擔89.8%。再保制度扮演穩定農業經營的重要角色。
逆向選擇與道德風險破壞保險功能。逆向選擇就是風險高者樂意買保險，而風險低者不願意買保險。農民願意購買覆蓋主要是因為作物生長在風險高的農地上。在日本，農業保險計畫對稻米與小麥採強制參加，對其他作物也採綜合保險來避免逆選擇。綜合保險制度，農民如選擇加入保險，在某種情形下，必須將所有的作物加入保險。農林水產省依地區與發生損失機率的風險決定保險費率。
道德風險是加保後不做努力來防止損失的發生。例如，有些農民在災後不做減少損失的措施來獲得更多的理賠。一般而言，農業保險採用扣除額條款。農業共濟協會(Agricultural Mutual Relief Association, AMRA)負責經營管理農業共濟計畫，從理賠中扣除事先約定比例的金額，由農民自行負擔。承擔部分損失讓農民在加保後，仍用心維護作物生產。對未申請理賠的農民給予保費折扣也是避免損失的誘因。農林水產省沒有採用經驗分級的制度，就是依個別農民損失經驗來決定保費費率。但是農林水產省依據地區實際發生損失情形定期將地區分級並調整保費費率。
降低農業保險與農民參與的成本規劃
“保險是第一個選擇，也是最後的選擇”似乎有些矛盾，第一句是說明選擇保險的重要，因為不購買保險，我們沒有任何保護。第二句話說明損失管控的意義，因為成本很高，我們必須管制成本來降低風險管理的總成本。簡言之，整句話就是說正確的策略是先買保險，再降低成本。損失管控一方面降低潛在損失的成本，而它也涉及實施成本。理論上，這些成本是互為消長的。我們做越多損失管控，損失成本越低，但管控成本越高。因此，損失管控的適當程度就是管制在總成本最低的程度。
這就是農業保險的情形。特別的是，保險成本與風險暴露的關聯性很高。必須要降低保險成本，市場才能永續發展。近年來，農民與相關人員均致力於損失管控，而AMRA也支持他們。表6摘錄損失管控的工作。
表6. AMRA推動農業保險的損失管控案例
項目
損失管控
作物
生長與病害預測調查。
使用無人飛機噴灑農藥。
預防野生動物破壞，如野豬。
租賃設備，如挖溝機、播種機及其他。
家畜
牛舍消毒，預防性疫苗注射，分送藥品。
溫室
土壤分析，土壤調查，租賃設備，安全訓練計畫，小農設備免費檢測。
在水稻方面，全國農業保險公會(NAIA)與各縣植物保護辦公室合作做病害預測調查，並對病蟲害防治提出警訊。作物方面，AMRA收集土壤樣本，分析土壤性質與成分，做改良以適農作。家畜方面，NAIA提供獸醫電腦設備，以加強他們的服務。
有些AMRA推動巡迴醫療車，載有血液試驗設備等，可到牧場分析與評估牛隻健康情形。他們也會給農民科技知識。NAIA建立了農業保險網路資訊系統。這個資料庫對預防與減少損失貢獻很大。發展一套系統來減低保險成本對小農很重要，因為他們沒有足夠資源來控制意外損失，如知識、時間、人力資源、資訊及其他等。
保險營運過程大略包括行銷、損失管控與索賠理算。日本農業保險的特點是農民參與社區內的營運活動。以共濟精神辦理保險，可降低交易成本。
農業社區的領袖─共濟部長，對農民很有信心，在保險行銷扮演重要角色。在他任內，一般是3年，他負責收取保費，爭取保戶，分送資料，推動損失管制等等。簡言之，他是協會與農民之間的媒介。另外，許多AMRA與NAIA也銷售住宅保險與農機保險，而這些政府沒有補助的。農機保險在農民是很受歡迎的。共濟部長與農民的關係產生增強效果，有助銷售這些保險。
索賠理算是一項重要的服務，因為AMRA理賠受災農民，以迅速、正確、友善、公平的態度協助農民復原。在東日本大地震，AMRA傾全力快速地辦理理算與理賠，雖然AMRA本身也是受災戶。在水稻方面損失，評估人員由農民間選出，以目測、手觸或實測方式對每一地區受災水稻區做產量預估，評估人員是水稻耕作的專家，以公平與正確的方式來履行他們的工作。共濟部長也擔任評估人員。另一方面，評估人員與AMRA職員也做抽樣，來確保各地區評估的平衡性。AMRA聯合會也做樣本調查也查證初級評估的公平性並證明產量減少。農林水產省查證聯合會提出的申請並批准。經過多次查證，確保受災農民的公平，避免事後道德風險發生，就是天然災害後，過多的保險索賠。
AMRA是自治，非營利社員組織，類似合作社。它遵循“屬於社員、對社員負責，為社員謀福利”的民主原則。而NAIA則在農民間推動發展農業共濟網絡的全國運動(Morishita 2014)並加強農民與AMRA之間連結。
科技可提升損失管控的潛力。MAFF建立利用衛星遙測影像來評估災害損失的科技，自2010年開始應用在稻作保險。所有縣都開始試辦。
AMRA迫切地需要評估稻作損失的省工技術，因為災損評估人員老化與欠缺。但在採用新評估科技還有許多挑戰，如提高產量預測公式準確性，降低衛星影像分析成本，縮短傳發時間等。
日本農業保險的挑戰
日本政府自1947年開辦農業災害補償計畫以來，已就農業保險的各種需求做了許多改善。最初，只有3類保險，作物、蠶繭與家畜。後來，住宅(1949)與農業機械(1951)、水果(1973)、溫室(1979)與大田作物(1979)也納入計畫。現在，包括50個品項，如多數的作物、水果、家畜與其他。因此，政府扮演多種角色，如再保者、管理者及制度設計者，包括產品開發與改進。
當然，現行制度有許多挑戰。首先，單位面積產量(area-yield)作物保險不覆蓋低價的風險，也把納保的範圍限制在當季產量減少受重視的作物。事實上根據意向調查(NAIA 2010)，農民最關心的風險是價格風險。政府在2014年開始做所得保險計畫的研究。它提供覆蓋農民所得損失，無論是因為所有作物產量減少或價格低落造成的所得損失。因此，對農業提供更穩定的經營環境。其次，AMRA自1970年以來多次推動合併為大規模。最後的目標是“一縣一共濟組合”(One prefecture, One AMRA)。主要目的是追求經營管理農業保險有效率，包括在治理上、內部稽核及法規遵循等。第三，農民與AMRA員工都在老化。他們需要徵求人力資源，訓練保險專家。最後，使用資訊科技是越來越重要。
對於發展中國家家庭農場的啟示
家庭式經營的農民占全球農民的90%，並靠家庭勞工耕作(FAO 2014)。多數小農沒有管道去接觸當地落後的農業保險市場。日本經驗可以給這些國家作物保險市場什麼啟示呢？
記得“保險是第一個選擇，也是最後的選擇。”如果是這樣，政府應優先設計保險計畫來加速農民購買保險。保險補助，包裹保單，團體保單，甚至強制加保都是例子。這意味，除了補助外，其他措施都有利於防止逆向選擇。這對提供誘因給農民來防止或降低損失很重要，並避免事前或事後的道德風險。典型案例如扣除額(deductibles)，無理賠回饋或折扣(no accident return or rebate)，風險分級(risk classification)與依理賠紀錄核算保費(the premium rate based on loss experience)。此外，也要提高作物保險的價值，提供相關服務，如損失管控或資訊服務，或對小農的諮詢服務。從人際關係的行銷觀點看，被信任的社區組織領導人是推廣作物保險的好人選。
此外，索賠理算在保險市場未開發的階段是個瓶頸，因為沒有足夠具技術與經驗的專家來做傳統賠償保險，如特定災害或多重災害作物保險的索賠理算。近年來亞洲各國，如孟加拉、柬埔寨、印度、印尼、菲律賓、泰國及越南，都由公或私部門在2011年到2015年開始試辦保險來減低易受損稻農的風險。新興經濟體遙測資訊與作物保險組織(Remote sensing-based Information and Insurance for Corps in Emerging economies, RIICE)協助農民測定水稻生長程度。它也估計稻作的產量與受損情形，並透過合作的保險公司提供作物保險(RIICE 2013)。
利用這個方法，以指數為基礎(index-based)作物保險省下交易成本。一般而言，保單的理賠是由客觀的參數，如某些指定的氣象觀測站在某段期間測到的雨量或溫度來決定，而不是由實際產量損失來決定理賠。在北美、亞洲、非洲已開始推動這項創新的保險。2004年到2009年之間，保險金額為2億6550萬美元。表7說明氣候指數基礎保險的特性。它的精神就是透明。承保公司在某一地區提供相同的保單。因此，加保人雖風險程度不同，但付相同保費，可防止逆向選擇。這也可避免道德風險，因為受災人不能索求過多的理賠，因為損失由參數計算而得。索賠理算的成本可大幅降低。指數基礎保險適用在相關的風險(correlated risk)，而責任保險(indemnity insurance)則適用於特質風險(idiosyncratic risk)。
表7. 傳統責任保險與指數基礎作物保險的比較
責任保險
指數基礎作物保險
農場損失理算
必要
非必要
理賠
較慢
迅速
逆向選擇
易發生
不發生
道德風險
易發生
不發生
保險風險特性
特質性(多樣性)
相關聯(少樣化)
災害
特定、多重、全部
有限
基差風險
(Basis risk)
零
大量
來源：World Food Programme 2011
然而，基差風險(basis risk)在指數基礎保險可能很高。這意味指數發動的理賠與投保人實際受到損失之間潛在的不符合。不符合主要原因是：氣象站與農場的位差(空間基差風險)，投保案件發生與季節性成長階段的時間差(時間基差風險)，及其他重要風險的存在(變異或產品基差風險)。但基差風險高時，農民與其他加保人對保險理賠上的正確性與公平性將失去信用度。因此，要得到普及化最大的挑戰是把基差風險減至可接受的程度。此外，指數基礎保險的成本如複製，技能能量與專長及氣象資料蒐集(WFP 2011)。最後，指數基礎保險對損失管控沒有併入誘因。對這類的保險，我們應該檢討其損失管控的效果，並訂立機制來鼓勵農民減低風險，使他們可在保單的協議下受益。
許多國家的政府在農業保險扮演首要角色。這政府參與可大致分為兩類：公部門保險與公─私合營(public-private partnership, PPP)。在公部門保險的架構中，政府是主要或唯一的再保者，並以公司提供再保險，實務運作上在該國成為唯一或獨占保險公司，如印度或菲律賓(Mahul and Stutley 2010)。公私合營(PPP)的目標是在開發中國家透過公部門與私部門合作推動高度公共事業。在農業保險上，有兩種型態的PPP。一種是政府主導或國家農業保險。單一保險公司提供標準化保單，統一的費率結構，並參與損失理算。政府支持保費補貼並為再保者，如韓國、泰國與越南(Mahul and Stutley 2010)。表8是農業保險PPP的摘要。另一種是市場導向的農業保險。政府引進競爭機制使商業保險公司彼此多少會競爭。政府設計保險制度，並控制費率，如美國(MPCI)，並補助保費。高度競爭的市場對小農可能不合適，因為他們可能不加保，除非是強制加保。政府在初期應把提高投保率(penetration rate)列為優先。
表8. 農業保險公私合營的摘要
政府
管理與監督架構的建置與推動，再保保費補貼
再保公司
產品開發，提供保險能量
保險公司
產品開發，提供保險合約，理賠
經銷商
銷售，接受索賠案件，收取保費，發放理賠金
協調人
在各相關組織間(保險商、非政府組織等)協調與推動產品發展
支援組織
提供開發與推動農業保險計畫所需要的數據與服務(氣象觀測組織，農業資材批發商，保險商業公會，農企業公司，非政府組織與研究所等
捐助者
提供開發與推動農業保險計畫貸款(國際開發協助組織與已開發國家等)
來源：Kida 2014
結語
本文之目的在以日本經驗為例，提供農作物天然災害保險永續發展的看法。基於農村社區農民互助的精神，政府支持AMRAs與農民，並以夥伴關係建立了制度。農民參與保險運作的特有制度，成功地降低了交易成本。保險與損失管控就像二輪車的兩個輪子，也是作物災害保險市場永續成長的兩個引擎。另外，損失管控不但是減低保險成本的工具，在某種情況下，也強化農民間的合作關係。就像附錄所示，亞洲各國在國內與國際糧食安全均扮演重要角色，尤其是稻米。農業保險的技術創新提供給農民進入保險市場的管道。長期而言，如何提供並維持損失管控的誘因給每一位農民，是永續成長的關鍵。另外，建立農民間的網絡並與相關利害人維持合作關係很重要。這才能深植互助精神與共同價值。政府也要對改善保險制度加強投資。
附錄 亞洲各國稻米生產與作物保險保費收入
印
尼
日
本
韓
國
大
馬
菲
律
賓
泰
國
台
灣
越
南
全
球
2013年稻米生產量(百萬公噸)
71.3
10.8
5.6
2.6
18.4
36.1
1.6
44.0
740.9
占有率(%)
9.6
1.5
0.8
0.4
2.5
4.9
0.2
5.9
100.0
排名
3
10
15
24
8
6
30
5
-
2009年保費收入(百萬美元)
1
1,200
116
1
3
0.04
-
0.1
-
2008年保費補助比例(%)
-
50
50
-
48-63a
No
-
-
-
組織架構
-
公
公私合營
私
公/私
私/公私合營
-
私/公私合營
-
a補貼變動
資料來源：FAO(稻米產量)，世界銀行2012(保費收入)，Mahul and Stutley 2010(補助)
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